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娄飞鹏:做好划转部分国有资本充实社保基金的建议

来源:潞王资讯时间:2019-11-10 19:19:09 点击:4943次

中共十八届三中全会和五中全会明确提出:“转移部分国有资本补充社会保障基金”2019年7月10日,国务院常务会议要求:“全面搁置部分国有资本转移,补充社会保障基金。”两个多月后,9月20日,财政部、人力资源和社会保障部、国有资产监督管理委员会、国家税务总局和证券期货监督管理委员会联合发布了《关于全面推进部分国有资本转移充实社会保障基金工作的通知》(财资[〔2019〕49号,以下简称《通知》), 对何时划转部分国有资本充实社会保障基金、双方划转股份的义务、划转主体等做出明确要求,并采取《划转部分国有资本充实社会保障基金操作办法》

根据实施计划中“试点先行、分级组织、稳步推进”的原则,2018年,试点将首先在中国联通(港股00762)、中国再保险(港股01508)和浙江、云南等三个中央金融机构开展。在试点完成的基础上,中央政府先后转移了50家中央企业和12家中央金融机构。通知明确指出:“从中央和地方政府转移部分国有资本补充社会保障基金将在2019年全面实施。其中,在中央一级,合格企业到2019年底基本完成,真正困难的企业到2020年底完成,中央行政事业单位办的企业在集中统一监管改革完成后将进行转移。在地方一级,移交工作将于2020年底基本完成。”在中央一级,共转移三批67家中央企业和中央金融机构,国有资本转移总额约86010亿元。财政部履行投资者职能的中央金融机构资金转移基本完成。在地方层面,截至2018年底,浙江省和云南省参与试点的国有资本分别转移158亿元和185亿元。

转移部分国有资本补充社会保障基金是对老龄人口实际需求的积极回应。中国正面临着更加突出的人口老龄化问题,“先老后富”意味着中国的人口老龄化发生在相对较低的经济发展水平上,“先老后备”意味着中国应对人口老龄化的准备不足,而由于社会保障方面的历史债务,积极应对人口老龄化必然面临着更加现实的问题。随着经济的发展和人民生活水平的提高,对社会保障水平和待遇提出了更高的要求。社会保障尤其是城镇企业职工基本养老保险转型遗留问题进一步凸显。由于现收现付制度下社会统筹账户资金不足,个人账户资金全部积累被挪用,导致个人养老金账户“空账操作”的突出问题。可以预见,随着我国老年人人数的迅速增加和新工作年龄人口的减少,也很难继续挪用个人养老金账户的资金来补充社会统筹账户。国有企业是党执政兴国的重要支柱和依靠力量,属于全体人民。还必须按照共享发展观的要求,使发展成果惠及全体人民。转移部分国有资本补充社会保障基金是一种有效途径。在转移部分国有金融资本补充社会保障基金的过程中,也应重视相关工作。

一是转移部分国有资本,丰富社会保障基金和国有企业改革,优化国有企业布局,促进国有企业治理现代化,增强国有企业活力等有机统一。转移部分国有资本补充社会保障基金也是国有企业产权多元化的一种方式。在正常情况下,社保基金等国有资本承办单位作为金融投资者,不干预企业的日常生产、经营和管理,也不向企业派出董事。但是,在特殊情况下,《实施计划》明确规定,董事经批准后可以派至企业。在这方面,在公司治理中要考虑到,不仅要考虑到企业单位对国有股权拥有收益权、处置权和知情权,还要通过优化国有企业治理结构,维护现有的国有资产管理体系,实现多赢。同时,也要减轻国有企业的历史和社会负担,继续减免税费,特别是减轻企业社会保障缴费负担,促进国有企业更好发展。未上市国有企业的资本定价也需要认真研究。

二是统一转移部分国有资本补充社保基金,进一步提高社保基金管理能力。首先,从范围来看,2001年开始的“国有股减持”和2009年开始的“国有股转让”只针对上市国有企业。转移部分国有资本补充社会保障基金包括上市和非上市国有企业,范围更广。根据社保基金委员会2018年年度报告,截至2018年底,国有股减持,2843亿元人民币被转用于补充社保基金,规模相对较小。虽然尚未完全开放,但用于补充社保基金的国有资本转移总额已达到86010亿元左右。据CICC(港股03908)测算,补充社保基金的国有资本转移总额约为8.7万亿元,为后续社保体系改革赢得了时间窗。其次,从收益角度来看,社保基金持有的国有股减持和转让只能分享股息和红利,而一些国有资本的转让补充社保基金的股权不仅可以产生股息和红利,还可以进行资本运营。根据社保基金委员会2018年年度报告,社保基金委员会自成立至2018年底的平均年投资回报率为7.82%,取得了很好的效果。今后有必要进一步扩大社保基金委员会的投资管理权和必要的股权处置权。此外,需要充分重视地方政府社保基金管理机构的投资管理能力,加强对承办单位的监督和监管,做好社保基金投资的专项信息披露,实现国有资本的保值增值。

三是统一部分国有资本转移,补充社会保障基金,促进地区间养老保障平衡。各省设立国有独资公司,负责转让国有股的集中持有、管理和经营。虽然它有助于各地因地制宜,调动地方政府的积极性和主动性,但也存在一些弊端。鉴于省级基本养老保险统筹和国有企业投资分级管理的现实,省级管理层配置的国有股可能会导致区域养老保险更加突出的失衡,进一步固化基本养老保险统筹水平较低的问题。这是因为各省国有资本的总规模和经营效益存在很大差异。总体而言,经济发展较好的地方国有企业发展较好,而经济发展较好的地方基本养老保险基金相对充裕。资本从地方国有企业转移到地方社会保障基金可能导致好的地方更好,坏的地方更坏,这可能导致地区之间的不公平问题。在这方面,我们不仅要加快基本养老保险的全国统筹,还要做好中央调节基金的运用工作。

第四,转移部分国有企业资本补充社会保障基金和稳定资本市场应有机结合。从社会保障基金的角度来看,国有股的减持和转让有利于丰富社会保障基金,但在此过程中资本市场存在不同程度的波动。虽然三年内禁止转移国有资本补充社会保障基金,但仍有必要充分估计禁令到期后对资本市场可能产生的影响,并制定良好的应对计划。例如,我们可以考虑制定一个更长期和稳定的投资计划,促进长期和有价值的投资,并在投资安全和盈利能力之间实现更好的平衡。要把国有资本转移与资本市场稳定发展挂钩,通过转移部分国有资本充实社保基金,把社保基金变成覆盖面更广的“指数基金”,增强抵御资本市场非系统性风险的能力,发挥稳定资本市场的作用。同时,通过稳定的资本市场,也为社保基金的保值增值提供了便利。

根据实施方案的要求,“转移部分国有资本的基本目标是弥补企业职工基本养老保险基金因执行以缴费年限为缴费年限的政策而形成的缺口”。这在短期内是正确的,但从长期来看,随着中国老龄化人口的改善,人们对养老保障的要求也越来越高。国有资本的转移不仅可能用于弥补养老基金的历史债务,而且可能成为养老基金持续补充的重要渠道。这不仅需要转移部分国有资本补充社会保障基金,还需要综合考虑延长养老保险缴费年限、规范养老保险缴费基数、完善养老保险征管、推迟退休年龄等问题。以促进建立更公平和更可持续的养老保险制度。毕竟,积极应对人口老龄化是一项系统工程,需要各种政策的协调与合作。

(作者是武汉大学经济学博士和高级经济学家)

这篇文章来源于《证券时报》

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